Responsabilização através do Ideb

O artigo abaixo foi escrito por Renan Pieri, doutorando em Economia pela Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, professor da Universidade Presbiteriana Mackenzie e consultor em Avaliação de Políticas Públicas. O tema abordado por Renan é de extrema importância no momento atual, já que o Plano Nacional de Educação (PNE), sancionado em junho deste ano pela presidente Dilma Rousseff, atrela o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) a políticas de incentivo financeiro para professores, diretores, e outros membros da comunidade escolar. A entrevista com o pesquisador, que esclarecerá alguns pontos abordados por ele no texto, será publicada em breve.  

Responsabilização através do Ideb

Renan Pieri*

Com o intuito de melhorar a qualidade educacional, duas agendas foram introduzidas no Brasil a partir dos anos 90: a municipalização do Ensino Fundamental e a introdução de sistemas de accountability (ou, em português, responsabilização), graças à criação do Fundeb. A partir de dados coletados na Argentina, os pesquisadores Galiani, Gertler e Schargrodsky[1] mostraram que escolas em municípios com ambiente institucional menos favorável (mais corrupção e menor capacidade de gestão dos recursos) tendem a ter resultados piores em estruturas escolares descentralizadas, enquanto se observa evolução em municípios com maior aparato gerencial. Surge, então, a necessidade de se criar parâmetros de avaliação quantitativa em larga escala a fim de se fazer uma avaliação sobre quais redes precisam melhorar suas práticas e quais tem tido melhor desempenho. Nesse sentido, foram criados o Saeb, Enem, Prova Brasil e, enfim, o Ideb em 2007. 

Todavia, o Ideb não traz na sua concepção o ponto mais polêmico de um “sistema completo” de accountability: a responsabilização de diretores e professores através de benefícios e/ou punições, sobretudo financeiras através de pagamentos de bônus. Carnoy e Loeb (2002) apontam que nos EUA “pré-lei No Child Left Behind" de 2001, somente os estados que adotaram os mecanismos de bônus conseguiram obter efeitos positivos sobre qualidade escolar provenientes de seus sistemas de accountability. 

A discussão sobre o uso do Ideb como critério para pagamento  de bônus ganha ênfase com a Estratégia 7.36 aprovada recentemente no Plano Nacional de Educação. A estratégia deixa no ar que os municípios terão que adotar práticas para melhorar o Ideb, o que consequentemente traz a tona a possibilidade de adoção de pagamento de bônus a professores e diretores conforme o desempenho das escolas no Ideb. A adoção de remuneração variável no pagamento é prática recorrente no setor privado e há diversas evidências que se devidamente arquitetado traz benefícios não só para a eficiência das empresas mas para a própria autoestima dos funcionários. Entretanto, usar o Ideb como instrumento único para pagamento de bônus tem diversas limitações. 

Primeiramente, há a discussão de como se estabelecer essas metas. Como bem explicou o economista Ernesto Martins Faria em outro artigo para o mesmo blog, as metas para o Ideb foram computadas através de uma função logística considerando apenas o Ideb de 2005 para estabelecimento dos parâmetros da função. Obviamente, isso criar diversas distorções uma vez que o índice ainda estava sendo estabelecido (as pessoas nem o conheciam em 2005 e certamente podem mudar de comportamento à medida que se preocupam com o Ideb) e por não levar em conta disparidades regionais.

Outro fator deriva da natureza do próprio índice. O Ideb é padronizado para ser um número de 0 a 10. Como todo índice, tem a função de ranquear as unidades observadas conforme algum parâmetro. Segue dessa padronização que o Ideb não tem interpretação cardinal, ou seja, ter um Ideb 5,6 ou 6 não traz em princípio nenhuma informação sobre a qualidade do ensino na escola, exceto pelo fato que 6 é maior que 5,6. 

Consequentemente, traçar metas em termos absolutos do Ideb parece ser pouco informativo em relação aos métodos que as escolas devem adotar. Um problema ainda maior em relação ao índice é sua concepção probabilística. Por definição, a nota na Prova Brasil e, por conseguinte, o Ideb são aproximações da verdadeira qualidade educacional que se quer captar. Assim, embora haja forte correlação entre o Ideb e a qualidade do ensino na escola, uma escola que tenha piora de 0,1 no Ideb não necessariamente teve uma redução da qualidade do ensino, da mesma forma que escolas que obtém um pequeno aumento no índice não necessariamente adotou alguma prática edificante.

Por fim, o maior dos problemas em se ter uma meta única de qualidade é a diferença de insumos escolares entre as escolas. Escolas que tem pior Ideb possivelmente tem práticas menos eficientes, mas também tem infraestrutura de pior qualidade, alunos com nível socioeconômico menor e professores com pior formação. É preciso separar o joio do trigo na hora de apontar quais escolas tem conseguido obter bom desempenho dentro de sua realidade.

Tudo isso não diminui a importância de termos avaliações que mapeiem a rede e pontuem falhas na gestão e distribuição de recursos. O Ideb é um avanço! Mas quando este passa a bonificar salários, suas limitações passam a ser mais relevantes. Acredito que o índice seria mais informativo se estivesse dividido em alguns conceitos ao invés de ser numérico. E a discussão sobre bônus não pode ser feita sobre um índice único, como não é feita em nenhuma grande empresa!

Saiba Mais
A divulgação do Ideb pode surtir efeito sobre o ambiente de ensino por meio de outros mecanismos. Como mostrei na minha dissertação “Qualidade da educação traz votos? Um estudo sobre a importância do IDEB nas eleições municipais”, artigo depois co-autorado pelos professores Sergio Firpo e André Portela, em municípios em que há aumento do IDEB o prefeito aumenta em até 5 pontos percentuais sua probabilidade de reeleição. Tal fato evidencia que existe demanda por qualidade da educação e o canal de pressão política pode ser eficaz em criar estímulos para melhorar a qualidade escolar mesmo sem responsabilização direta.

*Renan Pieri é doutorando em Economia pela Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, professor da Universidade Presbiteriana Mackenzie e consultor em Avaliação de Políticas Públicas. 

[1] Galiani, S., P. Gertler and E. Schargrodsky. 2008. “School Decentralization: Helping the Good Get Better, but Leaving the Poor Behind.” Journal of Public Economics.